Административный регламент что это такое


Административный регламент - это... Что такое Административный регламент?

Административный регламент — официальный документ, регламентирующий предоставление государственными органами услуг гражданам и организациям. Административный регламент исполнения государственных функций — обязательный для исполнения порядок действий (решений) органа исполнительной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, направленный на осуществление их полномочий в процессе исполнения государственных функций. Административные регламенты должны четко определять круг обязанностей и прав органа власти, сферу его юрисдикции, раскрыть возможные формы внутренних взаимодействий различных органов власти между собой на всех этапах прохождения документов в процессе принятия решений. Введение административных регламентов даёт возможность как предприятиям, так и отдельным гражданам возможность осуществления контроля за процедурами рассмотрения их документов и обращений. Таким образом создается реальная база для прозрачности ведомства. В административном регламенте указываются:

  • перечень услуг;
  • должностные обязанности, права, ответственность государственных служащих;
  • должностной регламент государственного служащего;

Целью использования административных регламентов является решение определенных общих задач:

  • детальная регламентация деятельности государственных служащих;
  • обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти;
  • противодействие коррупции, снижение коррупциогенных факторов;
  • оптимизация деятельности органов исполнительной власти, повышение ее эффективности.

Электронный регламент Для решения таких важных для граждан проблем, как сокращение сроков прохождения документооборота, уменьшение количества злоупотреблений чиновников и сокращение количества допускаемых ошибок, вводятся электронные регламенты. Их задачей является законодательное создание определенных механизмов, позволяющих осуществлять контроль за административным процессом и как следствие — стимулировать общее повышение качества деятельности государственных служащих во всех областях органов власти. Эти электронные регламенты в целом можно квалифицировать как один из важнейших элементов повышения работы и прозрачности органов государственной власти.

В России В современной российской практике регламентация исполнения государственных функций и оказания государственных услуг неразрывно связана с административной реформой, в которой создание административных регламентов занимало центральное место. Для России, где слабы традиции служения государственных институтов обществу, нет устойчивых механизмов ориентации деятельности государственных организаций на общественные потребности, необходима исчерпывающая и жесткая формулировка государственных обязательств, что собственно и предполагается сделать в форме регламентов. Административная реформа в России стартовала в 2003 году. Руководством страны тогда были поставлены четкие задачи — ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность, исключить чрезмерное регулирование, повысить качество и доступность государственных услуг, а также эффективность деятельности органов власти. 11 ноября 2005 г. Правительством РФ было принято Постановление № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

См. также

  • Должностной регламент
  • Электронный административный регламент
  • Административная реформа
В этой статье не хватает ссылок на источники информации. Информация должна быть проверяема, иначе она может быть поставлена под сомнение и удалена. Вы можете отредактировать эту статью, добавив ссылки на авторитетные источники. Эта отметка установлена 12 мая 2011.

dic.academic.ru

Статья 12. Требования к структуре административных регламентов / КонсультантПлюс

1. Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

2. Структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие:

1) общие положения;

2) стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги;

3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах;

(в ред. Федерального закона от 21.12.2013 N 359-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

4) формы контроля за исполнением административного регламента;

5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, многофункционального центра, организаций, указанных в части 1.1 статьи 16 настоящего Федерального закона, а также их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, работников.

(п. 5 в ред. Федерального закона от 29.12.2017 N 479-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

Открыть полный текст документа

www.consultant.ru

административный регламент - это... Что такое административный регламент?

  • Административный регламент — Административный регламент  официальный документ, регламентирующий предоставление государственными органами услуг гражданам и организациям. Административный регламент исполнения государственных функций  обязательный для исполнения… …   Википедия

  • Административный регламент — 1. Разновидность регламента, принимается с целью установления правовых требований к организации внутренней деятельности и административным процедурам выполнения полномочий органов, структурных подразделений и служащих в системе исполнительной… …   Большой юридический словарь

  • Административный регламент электронный — электронный административный регламент административный регламент, реализуемый с использованием информационно коммуникационных технологий... Источник: Модельный закон об электронных государственных услугах (Принят в г. Санкт Петербурге 07.04.2010 …   Официальная терминология

  • Административный регламент предоставления государственной или муниципальной услуги — 4) административный регламент нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги;... Источник: Федеральный закон от… …   Официальная терминология

  • Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов — Терминология Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных… …   Словарь-справочник терминов нормативно-технической документации

  • АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕГЛАМЕНТ ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ И ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ — согласно параграфу 1.20 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 № 452, – правовой акт, устанавливающий административные… …   Делопроизводство и архивное дело в терминах и определениях

  • Регистрационный учёт в Российской Федерации — Эту статью следует викифицировать. Пожалуйста, оформите её согласно правилам оформления статей …   Википедия

  • Экштайн, Карл — Карл Экштайн (род. 16 апреля 1949, Вальвиз, ФРГ)  профессор, доктор юридических наук, адвокат, почетный Консул Российской Федерации в Швейцарии; был одним из первых, кто предложил создать административный регламент, нацеленный на… …   Википедия

  • АР — автоматический регистратор Источник: http://prominform.ru/produkt/guard.htm АР артиллерийская разведка воен. Словарь: Словарь сокращений и аббревиатур армии и спецслужб. Сост. А. А. Щелоков. М.: ООО «Издательство АСТ», ЗАО «Издательский дом… …   Словарь сокращений и аббревиатур

  • Биологически активные добавки — Проверить нейтральность. На странице обсуждения должны быть подробности …   Википедия

technical_translator_dictionary.academic.ru

Административные регламенты

Административный регламент является одним из основных способов правового закрепления административных процедур. Административные регламенты обеспечивают практически все виды административных процедур. Однако, несмотря на широкое распространение административных регламентов в законодательной и правоприменительной практике, природа и сущность такого вида правового акта и при наличии многочисленных научных исследований в этой сфере остается до конца не определенной.

Административный регламент вошел в правовую систему России в связи с проведением очередного этапа современной административной реформы. Начало административной реформы было обусловлено серьезными проблемами, низкой эффективностью исполнения государственных функций, включением в компетенцию исполнительных органов избыточных и дублирующих государственных функций, неопределенностью показателей результативности исполнения государственных функций, неоправданно высокой долей дискреционных полномочий, чрезмерной и иногда намеренной усложненностью административных процедур.

Эти проблемы во многом порождены слабым развитием в законодательстве процессуальных норм, регулирующих организацию осуществления функций органов исполнительной власти, и, соответственно, бессистемностью, неупорядоченностью нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти, устанавливающих процедурные аспекты их деятельности.

Важным направлением административной реформы стало административно-правовое регулированием механизма реализации полномочий органов исполнительной власти.

Очевидно, что органы исполнительной власти, осуществляя свою деятельность, должны подчиняться единым правилам, установленным законом. Недопустимо отдавать на откуп ведомствам регламентацию столь важных вопросов, как процедуры принятия административных актов; заключение административных соглашений; осуществление контрольно-надзорных, регистрационных, координационных и иных полномочий; совершение иных юридически значимых действий (выдача справок, свидетельств и др.); совершение организационных действий; выполнение материально-технических действий, не влекущих правовых последствий[1].

Административная процедура стала инструментом структуризации процесса принятия и исполнения управленческих решений. Наряду с понятием «административная процедура» в законодательстве и юридической литературе стало применяться понятие «административный регламент».

Понятие «регламент» на законодательном уровне стало использоваться с принятием Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ст. 47 которого упоминала о должностном регламенте гражданского служащего, определяющем его служебную деятельность, и административном регламенте государственного органа, составной частью которого является должностной регламент.

Однако единого законодательного определения термин «административный регламент» до настоящего времени не получил.

С принятием Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «О предоставлении государственных и муниципальных услуг» получил лишь новое развитие и наиболее детальную законодательную регламентацию один из видов административных регламентов — административный регламент предоставления государственной или муниципальной услуги. Терминологически именно данный вид официально определен как «административный регламент».

Однако в науке административного права сформировалась так называемая триада видов административных регламентов органов исполнительной власти — регламенты внутренней организации органа исполнительной власти, регламенты взаимодействия органов исполнительной власти и непосредственно административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Все административные регламенты, за исключением регламента Правительства РФ, должны быть разработаны на основе типовых регламентов каждого вида и предъявляемых к ним требований, которые утверждены Правительством РФ.

Структура и содержание названных видов административных регламентов определены в постановлениях Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»; от 28 июня 2005 г. № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федерального органа исполнительной власти»; от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

Система административных регламентов является многоуровневой. Она представлена актами федерального, регионального и муниципального уровня.

Все эти регламенты устанавливают внутренние процедуры организации и деятельности, обеспечивают исполнение норм законодательства и иных правовых актов. Их основной функцией является детальное и системное подзаконное регулировании деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц путем закрепления четких административных процедур, административных действий и требований к их совершению.

В доктрине российского административного права общепризнано, что административные регламенты являются разновидностью правовых актов управления. Им присущи те же сущностные признаки, что и всей совокупности этого типа нормативных правовых актов.

Административный регламент представляет собой правовой акт, устанавливающий стандарты исполнения государственных функций, т. е. обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, процедур и процессов, обеспечивающие эффективную реализацию государственных функций исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц. Административными регламентами должно быть урегулировано исполнение государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение.

Особенностью административного регламента является то, что он представляет собой административный акт, устанавливающий административные процедуры. Административный регламент не может порождать новые права и обязанности, не может вводить какие-либо ограничения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Он содержит нормы, определяющие лишь условия, порядок, сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по реализации его компетенции, исполнению законов и административных актов. В административный регламент не могут включаться предписания, имеющие материальный характер. Он носит процедурный характер.

Регламентом должно быть исчерпывающим образом установлено, как исполняется функция, как реализуется задача, как предоставляется государственная услуга.

Административный регламент должен содержать правовые предписания, устанавливающие исключительно административные процедуры, посредством которых орган исполнительной власти исполняет возложенные на него функции государственного управления или предоставляет государственные услуги, а также осуществляют свои полномочия другие правоспособные субъекты, участвующие в деятельности органа исполнительной власти.

Административные регламенты вторичны по отношению к актам, устанавливающим полномочия органов исполнительной власти. Содержащиеся в регламентах административные предписания регулируют общественные отношения, правовая регламентация которых обусловлена нормативными правовыми актами о правовом статусе и компетенции органов исполнительной власти, но она ими непосредственно не регулируется. Регламенты регулируют отношения, возникающие в процессе практической правореализационной деятельности органов исполнительной власти.

Представляется, что административный регламент можно считать комплексным документом, который, во-первых, является нормативным правовым актом, во-вторых — документом, включающим в себя содержание ряда положений из нормативных актов более высокой юридической силы, в-третьих — документом, содержащим справочную информацию.

Регламенты существуют не только у органов исполнительной власти. Многие органы государственной власти — и законодательной, и судебной — руководствуются в своей деятельности положениями регламента об этом органе, регулирующими вопросы его внутренней организации и деятельности.

Page 2

Рассмотрим основные виды административных регламентов более подробно.

Административный регламент внутренней организации органа исполнительной власти является нормативным актом, определяющим порядок внутренней организации такого органа. Такие регламенты создаются на основании Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утв. постановлением Правительства РФ от 28 июня 2005 г. № 452.

Структура и содержание Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и самих регламентов внутренней организации федеральных органов исполнительной власти формируются с учетом положений Регламента Правительства РФ.

Регламент Правительства РФ утвержден постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации». Он регулирует такие вопросы, как планирование и организация работы Правительства РФ, исполнение поручений, содержащихся в актах Правительства и протоколах заседаний Правительства, а также поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ, его заместителей, внесение в Правительство и рассмотрение проектов актов, создание и функционирование правительственных и межведомственных координационных и совещательных органов и др.

Регламент Правительства РФ является комплексным нормативным правовым актом, определяющим как внутренние, так и внешнеуправленческие процедуры деятельности данного органа. По нашему мнению, он наиболее полно и детально из всех регламентов внутренней организации органов исполнительной власти раскрывает особенности и порядок реализации функций и полномочий Правительства РФ.

Однако, как справедливо указал К. В. Давыдов, несмотря на существенную модернизацию, данный акт до сих пор не отразил целого комплекса административных процедур, особенно во взаимоотношениях Правительства РФ с федеральными и региональными органами исполнительной власти; некоторые нормы Регламента нередко носят весьма поверхностный характер, также сохраняется неоправданная множественность источников регулирования организационной деятельности Правительства РФ[1].

Административные регламенты органов исполнительной власти, называемые также статусными регламентами, включают в себя основные правила организации деятельности органа исполнительной власти по реализации его правового статуса — государственных функций управления, предоставления государственных услуг и осуществления иных полномочии, возложенных на данный исполнительный орган в установленной сфере деятельности, а также взаимодействия органа исполнительной власти с органами исполнительной власти, находящимися в его ведении, и иными государственными органами.

Официальное наименование регламентов данного вида — регламент внутренней организации органа исполнительной власти. Такие регламенты должны иметь все самостоятельные органы исполнительной власти.

Административные регламенты внутренней организации принимаются для всех исполнительных органов, включая Правительство РФ (или высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ), министерства, службы, агентства.

Структурно статусные регламенты должны включать около 15 разделов, отражающих общие положения; порядок планирования и организации работы; порядок подготовки и оформления решений федерального органа исполнительной власти; порядок исполнения поручений в федеральном органе исполнительной власти; порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов; порядок подготовки и рассмотрения проектов актов, которые вносятся в Правительство РФ; законопроектную деятельность и порядок участия в деятельности Федерального Собрания; порядок взаимодействия с органами власти; порядок работы с обращениями, в том числе с обращениями граждан; порядок предоставления органами исполнительной власти информации о своей деятельности.

Большинство регламентов федеральных органов исполнительной власти соответствуют данной структуре.

Однако некоторые федеральные органы исполнительной власти так и не приняли статутные регламенты. Например, отсутствует регламент внутренней организации МИД России, Минпромторга России, ФСО России и т. д.

К недостаткам административных регламентов органов исполнительной власти можно отнести отсутствие исчерпывающего перечня административных процедур, требований к порядку, а также срокам их осуществления и отсутствие регламентации структурных подразделений органа.

Следующим видом регламента является регламент межведомственного взаимодействия. При взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, в том числе находящихся в ведении разных министерств, а также при взаимодействии федеральных и региональных органов исполнительной власти возникает необходимость тщательного урегулирования процедур такого взаимодействия, поскольку недостаточная скоординированность либо избыточность дискреционных полномочий органов исполнительной власти может привести к неравномерному распределению полномочий и ответственности между этими органами, доминированию одного органа над другим, что в итоге приведет к нарушению прав и законных интересов граждан.

Системообразующим актом для регулирования такого взаимодействия стал Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утв. постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30. Прежде всего он направлен на упорядочение взаимоотношений в системе федеральных органов исполнительной власти — министерств, служб, агентств.

Следует отметить, что данный регламент значительно устарел с момента его принятия и требует внесения значительных изменений в целях приведения его в соответствие с действующим законодательством. Так, например, в п. 1.4.1 данного акта закреплено, что государственный комитет является федеральным органом исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти, т. е. в нем государственный комитет предусматривается как один из федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Такое положение противоречит действующей редакции Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», определяющей, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят только федеральные министерства, службы и агентства.

Однако в целом Типовой регламент межведомственного взаимодействия достаточно детально регламентирует процедуры взаимодействия органов исполнительной власти и устанавливает структуру принимаемых в соответствии с ним регламентов. Кроме того, он устанавливает и общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий. Его положения отражают общие вопросы организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти, даже в большей степени, чем вопросы взаимодействия органов. Так, он устанавливает порядок создания и организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, основные правила организации документооборота в федеральных органах исполнительной власти и др.

Регламенты взаимодействия подразделяют:

  • — на регламенты взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами;
  • — регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти одного уровня по вопросам совместного исполнения общей функции государственного управления или функции предоставления государственных услуг;
  • — регламенты взаимодействия федерального органа исполнительной власти с его территориальными органами;
  • — регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;

Отметим, что рассматриваемый Типовой регламент устанавливает запрет при осуществлении взаимодействия на ограничение полномочий находящихся в ведении федерального министерства федеральных служб и федеральных агентств, деятельность которых координируется этим министерством.

К сожалению, на сегодняшний момент принято лишь незначительное количество регламентов взаимодействия по сравнению с тем объемом вопросов, которые требуют совместной деятельности органов исполнительной власти различного уровня. В ряде случаев такие регламенты подменяются либо положениями внутренних регламентов, либо ведомственными нормативными актами иного характера.

Наибольшее нормативное регулирование получили административные регламенты осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг. Иногда и они подменяют собой регламенты взаимодействия органов исполнительной власти.

Принятие данных актов в последнее время стало одним из основных направлений государственной политики в области государственного управления.

Федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий.

Административными регламентами также устанавливается порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти, их должностными лицами, взаимодействия федерального органа исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.

Регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение государственной функции или предоставление государственной услуги.

На практике подавляющее большинство административных регламентов исполнения государственных функций регулирует не исполнение функций исполнительных органов, а реализацию их отдельных полномочий.

Среди основных функций органов исполнительной власти выделяют функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору, выдаче органами государственной власти разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности, регистрации актов, документов, прав, объектов, изданию индивидуальных правовых актов, управлению государственным имуществом. Все эти функции с той или иной степенью детализации отражены в административных регламентах осуществления государственных функций.

Порядок разработки и принятия административных регламентов данного вида установлен постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

Кроме того, на уровне федерального закона закреплены требования, предъявляемые к административному регламенту предоставления государственных услуг[2].

Административный регламент исполнения государственной функции включает в себя следующие основные элементы:

  • 1) общие положения;
  • 2) порядок исполнения государственной функции;
  • 3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), порядок их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме;
  • 4) порядок и формы контроля за исполнением государственной функции;
  • 5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, а также их должностных лиц.

К структуре административного регламента государственной услуги предъявляются еше более детальные требования. В него должен также включаться стандарт предоставления государственной услуги.

Критериями, которым должен отвечать регламент, являются: упорядочение административных процедур и административных действий; устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий; сокращение срока исполнения государственной функции, а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения государственной функции; указание на персональную ответственность должностных лиц за несоблюдение ими требований административных регламентов исполнения государственных функций при выполнении административных процедур или административных действий; возможность осуществления отдельных административных процедур и административных действий в электронной форме.

Пункт 18 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (утв. постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373) закрепляет понятие административной процедуры, под которой предлагается понимать логически обособленную последовательность административных действий при исполнении государственной функции, имеющей конечный результат и выделяемой в рамках исполнения государственной функции. Данный термин применяется и к административным процедурам в рамках предоставления государственных услуг.

В связи с данным определением в одних административных регламентах процедура стала пониматься как стадия юридического процесса (предоставления документов, их рассмотрения, принятия решения), а в других — как порядок оказания государственной услуги или неисполнения государственной функции в целом.

В отличие от регламента исполнения государственных функций административный регламент предоставления государственных услуг содержит некоторые требования, вытекающие из особенностей их предоставления. Так, в регламенте государственных услуг должен определяться стандарт предоставления государственной услуги, включающий:

  • — наименование государственной услуги;
  • — наименование федерального органа исполнительной власти, предоставляющего государственную услугу;
  • — описание результата предоставления государственной услуги;
  • — срок предоставления государственной услуги;
  • — перечень нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги;
  • — исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления государственной услуги и услуг, которые являются обязательными для предоставления государственной услуги, подлежащих представлению заявителем, способы их получения заявителем, в том числе в электронной форме, порядок их представления;
  • — исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги, которые находятся в распоряжении государственных органов;
  • — указание на запрет требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами;
  • — исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги;
  • — исчерпывающий перечень оснований для приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги;
  • — перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги;
  • — порядок, размер и основания взимания государственной пошлины;
  • — порядок, размер и основания взимания платы за предоставление услуг;
  • — максимальный срок ожидания в очереди;
  • — срок и порядок регистрации запроса заявителя;
  • — требования к помещениям, в которых предоставляется государственная услуга;
  • — показатели доступности и качества государственной услуги;
  • — иные требования.

Такая детализация административных процедур в регламенте позволяет четко контролировать осуществление административных действий при предоставлении государственной услуги, имеющей конечный результат, и привлекать к ответственности должностных лиц за нарушение порядка их исполнения.

При разработке административных регламентов государственных услуг органы исполнительной власти сталкиваются с проблемой разграничения понятий «функция» и «услуга». Отсутствие единого концептуального подхода к отграничению функции от услуги приводит иногда к принятию административного регламента предоставления государственной услуги в случаях, когда в положении об органе исполнительной власти она закреплена в разделе функции. Вопрос о разграничении функций и услуг является дискуссионным. В некоторых регионах принимаются отдельные перечни функций и перечень услуг органа исполнительной власти.

Не придает ясности в этой ситуации и федеральное законодательство. Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти различает административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления услуг, но в п. 1.6 указывает, что федеральное агентство — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг.

Представляется, что на практике услуга и функции разграничиваются наличием заявителя или потребителя, которые могут быть только у услуги.

Административные регламенты отличаются особым порядком утверждения. Административные регламенты исполнительных органов государственной власти утверждаются приказом руководителя ведомства по согласованию с федеральным уполномоченным органом; административные регламенты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ утверждаются указом (постановлением) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.

Административные регламенты взаимодействия должны утверждаться совместными актами органов исполнительной власти, даже если одни из них находятся в ведении других.

Административные регламенты государственных функций (государственных услуг), разработанные федеральными органами исполнительной власти, находящимися в ведении федерального министерства, утверждаются приказами федерального министра по представлению руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти, находящимися в ведении федерального министерства, самостоятельно осуществляющими нормативное правовое регулирование в установленной сфере, утверждаются приказами руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти. Регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, утверждаются приказами руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти.

Указом (постановлением) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ должны утверждаться административные регламенты государственных функций, осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

Как и все административные акты, административные регламенты должны представляться органами исполнительной власти на государственную регистрацию в Минюст России и его территориальные органы.

В целом можно сказать, что принятие административных регламентов стало важным и очень значимым шагом на пути совершенствования системы государственного регулирования.

Среди вопросов, вызывающих дискуссии, касающиеся роли административных регламентов в регулировании административных процедур, следует указать на возможность органа исполнительной власти по своему усмотрению устанавливать порядок осуществления той или иной функции или предоставления услуги, в отношении которой он разрабатывает административный регламент. С одной стороны, именно данный орган, как никто другой, способен наиболее детально расписать порядок реализации функции или услуги, которую он осуществляет. С другой стороны, наделение государственного органа полномочиями по установлению в административном регламенте порядка осуществления им же государственной функции или услуги, несмотря на четкие границы, установленные постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373, дает слишком широкие дискреционные полномочия, вплоть до возможности злоупотреблений и коррупционных проявлений, в правоприменительной деятельности этих органов.

Спорным представляется положение законодателя о том, что регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти составляют административный регламент федерального органа исполнительной власти[3]. Думается, что каждый из этих актов имеет свою специфическую природу и содержание, поэтому объединять их в единый административный регламент федерального органа исполнительной власти нецелесообразно. Это отдельные правовые акты, устанавливающие особые административные процедуры, несмотря на то, что они обеспечивают деятельность одного органа.

Еще одной проблемой является то, что нередко структурные элементы административных регламентов лишь формально соответствуют типовым регламентам. Так, например, практически в каждом регламенте осуществления государственных функций или предоставления государственных услуг содержится раздел, закрепляющий процедуры обжалования решений органа исполнительной власти или должностного лица. Однако далеко не все из них содержат детальную регламентацию процедуры подачи и рассмотрения жалоб на действия органа и должностных лиц.

Однозначного отношения к административным регламентам пока не сложилось. Несмотря на значительное количество имеющихся во многих из них недостатков, в этих документах все же заложен определенный потенциал, который при правильной реализации поможет существенно улучшить качество работы органов исполнительной власти. При этом следует отметить, что очень сложно разработать и принять административные регламенты практически по всем государственным функциям и государственным услугам. Вопрос административных регламентов, безусловно, требует законодательного регулирования. Более правильным представляется разработка общих требований по взаимодействию между государственными органами и частными лицами и закрепление их в будущем федеральном законе «Об административных процедурах», концепция проекта которого представлена в гл. 10 настоящей работы. Так, при принятии закона необходимо в отдельном разделе или главе закрепить понятие, особенности, виды административных регламентов. Отдельной законодательной регламентации в рамках указанного закона требуют вопросы разработки и принятия административных регламентов, а также их правовой экспертизы. Такой федеральный закон должен стать правовой базой для улучшения исполнения государственных функций за счет оптимизации административного регулирования их исполнения — для разработки и применения административных регламентов в исполнительных органах государственной власти.

Разработка и реализация административных регламентов должна быть звеном в системе государственных мер по повышению качества государственного управления, стимулировать модернизацию (оптимизацию) исполнения государственных функций в интересах граждан, их объединений, эффективности государства, но не должна рассматриваться как единственный путь для этого.

Page 3

1. Основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся. Основной идеей законопроекта является установление общих принципов и универсального порядка осуществления управленческой деятельности по предоставлению, удостоверению, регистрации или приостановлению (прекращению) определенных правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц.

Целью законопроекта является установление базовых, системообразующих правовых начал организации и осуществления административных процедур в Российской Федерации, направленных:

  • — на повышение качества и эффективности государственного управления;
  • — снижение избыточной бюрократизации государственно-управленческой деятельности;
  • — установление четких границ административно-процедурной деятельности;
  • — повышение законности и справедливости удовлетворения жизненных потребностей граждан, законных интересов предприятий и организаций;
  • — эффективное использование бюджетных средств.

Принятие законопроекта в целом будет способствовать совершенствованию государственного управления, предотвращению коррупции в органах государственной власти.

Предметом правового регулирования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении административно-процедурной деятельности в Российской Федерации.

Действие проекта федерального закона «Об административных процедурах» будет распространяться на правоотношения в следующих важнейших сферах:

  • — лицензионно-разрешительной (лицензирование отдельных видов деятельности; выдача разрешений на выполнение строительномонтажных работ (строительных разрешений), на эксплуатацию строительных и других объектов или оборудования, а также принятие иных управленческих решении по вопросам инвестиционной деятельности);
  • — регистрационной (регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; регистрация граждан по месту жительства и месту пребывания; регистрация транспортных средств; регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; предоставление, удостоверение, регистрация или приостановление (прекращение) иных правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц);
  • — сертификационной (обязательная сертификация продукции, работ и услуг);
  • — финансово-бюджетной (предоставление организациям, индивидуальным предпринимателям или физическим лицам кредитов, ссуд, субвенций, субсидий, компенсаций, финансовой и материальной помощи, инвестиций, квот, гарантий, льгот и преимуществ за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, а также средств государственных внебюджетных фондов);
  • — имущественной (управление государственным и муниципальным имуществом или имущественными правами; предоставление земельных участков, участков недр, участков лесов, водных объектов, а также изъятие этих участков и объектов у собственника или иного законного владельца; предоставление гражданам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов и пользование этими помещениями; приватизация жилых помещений; размещение государственных (муниципальных) заказов);
  • — принятия правовых актов управления федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ (постановлений, распоряжений, указов, приказов, положений, указаний, инструкций и т. д.).

Действие проекта федерального закона «Об административных процедурах» не будет распространяться на отношения в сферах:

  • — производства по делам об административных правонарушениях;
  • — административного судопроизводства;
  • — государственной службы;
  • — проведения публичных конкурсов;
  • — эмиссии и обращения ценных бумаг.

Круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта:

  • 1) субъекты административно-процедурной деятельности: государственные органы Российской Федерации и субъектов РФ, их должностные лица;
  • 2) субъекты, в отношении которых осуществляются административные процедуры:
    • — государственные органы Российской Федерации и субъектов РФ, органы местного самоуправления и их должностные лица;
    • — юридические лица и их должностные лица;
    • — индивидуальные предприниматели;
    • — физические лица;
  • 3) общественные институты.

Установленные в настоящее время законодательными и подзаконными нормативными правовыми актами, регламентирующими общественные отношения в сфере административно-процедурной деятельности, права и обязанности лиц, на которых будет распространяться действие норм законопроекта, будут уточнены и систематизированы.

2. Место будущего закона в системе действующего законодательства. Положения законопроекта относятся к административному и административно-процессуальному законодательству.

Законопроект представляет собой нормативный правовой акт, регламентирующий отношения в административно-процедурной сфере и выполняющий роль системообразующего (базового) акта в системе законодательства в области государственного управления.

Законодательство об административных процедурах в целом регулирует различные аспекты взаимоотношений между физическими и юридическими лицами (индивидуальными и коллективными субъектами права), с одной стороны, и субъектами публичного управления (органами исполнительной власти, органами местного самоуправления), с другой стороны. Закон об административных процедурах призван обеспечивать эффективное администрирование, а также способствовать соблюдению прав физических и юридических лиц в отношении органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Планируется применение закона в деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, которая завершается принятием правовых актов управления, а также при действии или бездействии властных публичных органов, которые влекут фактические и юридические последствия для участников управленческих общественных отношений.

Законодательство РФ об административных процедурах основывается на положениях Конституции РФ, федеральных конституционных законах, а также федеральных законах, регламентирующих отношения в сфере государственного управления.

Нормы законопроекта направлены на дальнейшую реализацию положения пункта «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, закрепляющего административно-процессуальное законодательство предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Законопроект в соответствии с Классификатором правовых актов, одобренным Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511, относится к разделам «020.030.000. Общие вопросы государственного управления в сфере экономики, социально-культурного и административно-политического строительства», «020.050.000. Обращения, заявления и жалобы граждан».

В целях обеспечения сбалансированности системы законодательства в области государственного управления, в связи с принятием указанного федерального закона, подлежат изменению отдельные законодательные и подзаконные акты РФ, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере реализации отдельных административных процедур. К числу системообразующих федеральных законов, в которые будут внесены необходимые изменения и дополнения, относятся: Воздушный кодекс РФ; Бюджетный кодекс РФ; Земельный кодекс РФ; Жилищный кодекс РФ; Градостроительный кодекс РФ; Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», федеральные законы «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», «О техническом регулировании», «О лицензировании отдельных видов деятельности».

В дальнейшем законодательство РФ об административных процедурах будет представлять собой многоуровневую структуру. Первый уровень будет представлен федеральным законом «Об административных процедурах», содержащим нормы основополагающего характера. Второй и последующие уровни образуют федеральные законы об отдельных видах административных процедур, законодательные акты субъектов РФ, а также принятые в их исполнение подзаконные нормативные акты (административные регламенты и стандарты), устанавливающие права и обязанности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в процессе реализации административно-процедурной деятельности. Другие федеральные законы и законы субъектов РФ, регламентирующие порядок осуществления административных процедур, не должны противоречить федеральному закону «Об административных процедурах» и будут приведены в соответствие с его требованиями.

3. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений. Федеральный закон «Об административных процедурах» станет правовой основой регулирования административно-процедурной деятельности в государственном управлении. Закон закрепит понятие административных процедур, их сущность и содержание, цели и задачи, признаки и функции, их виды, а также порядок рассмотрения административных дел, их обжалование, пересмотр и исполнение.

Потребность в надлежащем правовом регулировании административных процедур в специальном федеральном законе «Об административных процедурах» обусловлена необходимостью:

  • 1) для граждан и юридических лиц — реализации прав на получение качественных и современных государственных и муниципальных услуг; упрощения взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления; повышения «прозрачности» деятельности органов публичной власти; исключения необоснованных «административных барьеров»; ускорения процесса предоставления государственных и муниципальных услуг;
  • 2) для органов государственной власти и органов местного самоуправления — повышения эффективности государственного и муниципального управления; повышения ответственности государственных служащих; противодействия коррупции;
  • 3) для международного сообщества — интеграции России в общее экономическое пространство; развития государственных институтов, обеспечивающих гарантии и надежность вложения иностранных капиталов в Россию.

Законодательство РФ об административных процедурах в деинтег-рированном виде не является целостным и стабильным, не отвечает современным требованиям. В настоящее время действует большое количество как законодательных, так и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные виды административных процедур, которые были приняты в разное время, но не взаимосвязаны между собой.

Подобное положение дел во многом стало результатом проведения в России важного этапа административной реформы (2003—2008 гг.). Развитие законодательства об административных процедурах происходило не путем разработки и принятия соответствующего федерального закона «Об административных процедурах», а путем включения соответствующих разделов в административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. В частности, согласно п. 3 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (утв. постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг») при разработке регламентов федеральный орган исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» и орган государственного внебюджетного фонда предусматривают оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций, в том числе:

  • 1) упорядочение административных процедур (действий);
  • 2) устранение избыточных административных процедур (действий);
  • 3) сокращение срока исполнения государственной функции, а также срока выполнения отдельных административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции. Федеральный орган исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» и орган государственного внебюджетного фонда, осуществляющие подготовку регламента, могут установить в регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции, а также сроки выполнения административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции по отношению к соответствующим срокам, установленным законодательством РФ;
  • 4) ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и органов государственных внебюджетных фондов, исполняющих государственные функции, за несоблюдение ими требований регламентов при выполнении административных процедур (действий);
  • 5) осуществление отдельных административных процедур (действий) в электронной форме.

Можно привести целый ряд административных регламентов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разделы об административных процедурах:

  • — приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 4 сентября 2007 г. № 606 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов» (разд. 111 «Административные процедуры»);
  • — приказ Минфина России от 31 декабря 2008 г. № 155н «Об утверждении Административного регламента Федерального казначейства по исполнению государственной функции по формированию бюджетной отчетности» (разд. III «Административные процедуры по формированию бюджетной отчетности в Федеральном казначействе»);
  • — приказ Минсельхоза России от 21 августа 2009 г. № 384 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственного надзора и контроля за качеством и безопасностью зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, а также побочных продуктов переработки зерна при осуществлении их закупок для государственных нужд, при поставке (закладке) зерна, крупы в государственный резерв, при их хранении в составе государственного резерва и транспортировке, при их ввозе (вывозе) на территорию Российской Федерации» (разд. III «Административные процедуры»);
  • — приказ Минюста России от 30 декабря 2011 г. № 455 «Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций» (разд. III «Состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме»);
  • — приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 30 октября 2012 г. № 353н «Об утверждении Административного регламента предоставления Пенсионным фондом Российской Федерации государственной услуги по установлению ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в Российской Федерации» (разд. III «Состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий) при предоставлении государственной услуги, порядок их выполнения»);
  • — приказ Минюста России от 23 апреля 2014 г. № 86 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы судебных приставов по предоставлению государственной услуги по предоставлению информации по находящимся на исполнении исполнительным производствам в отношении физического и юридического лица» (разд. III «Состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий) по предоставлению государственной услуги, требования к порядку их выполнения»);
  • — приказ МВД России от 30 марта 2015 г. № 380 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог» (разд. III «Состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, а также требования к порядку их выполнения»);
  • — приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 19 января 2016 г. № 14н «Об утверждении Административного регламента предоставления Пенсионным фондом Российской Федерации государственной услуги по установлению страховых пенсий, накопительной пенсии и пенсий по государственному пенсионному обеспечению» (разд. III «Состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме»).

Анализируя содержание перечисленных административных регламентов, можно констатировать наличие унифицированных подходов к их структуре и содержанию, что прослеживается на протяжении нескольких лет. Так, например, Административный регламент предоставления Пенсионным фондом РФ государственной услуги по установлению страховых пенсий, накопительной пенсии и пенсий по государственному пенсионному обеспечению содержит исчерпывающий перечень административных процедур, а также порядок их исполнения, включающий:

  • — прием и регистрацию заявления и документов, необходимых для предоставления государственной услуги;
  • — истребование документов (сведений) в рамках межведомственного взаимодействия;
  • — рассмотрение заявления и определение в соответствии с законодательством РФ на основании представленных документов наличия либо отсутствия у гражданина права на назначение пенсии, перерасчет размера пенсии, перевод с одной пенсии на другую;
  • — принятие решения о результате предоставления государственной услуги.

Основными факторами фрагментарности правового регулирования административно-процедурных отношений являются:

  • — недостаточная определенность государственной политики в рассматриваемой сфере;
  • — отсутствие системного подхода применительно к теоретическим и прикладным исследованиям в области административно-процедурной деятельности;
  • — невысокий уровень правовой культуры участников административно-процедурных отношений.

За последние 15 лет разработано много проектов федеральных законов, направленных на регулирование административно-процедурной деятельности, в частности:

  • — законопроект «Об административных процедурах» 2001 г. и комментарий к нему, подготовленные фондом «Конституция»;
  • — законопроект № 64090-3 «Об административных процедурах» (внесен депутатом Государственной Думы В. В. Похмелкиным 28 февраля 2001 г.);
  • — законопроект № 284733-3 «Об основах административных процедур» (внесли депутаты Государственной Думы Л. К. Слиска, А. И. Романчук 16 января 2003 г.);
  • — законопроект № 28350-4 «Об административных процедурах» (внесен депутатом Государственной Думы В. В. Похмелкиным 16 марта 2004 г.);
  • — проект федерального закона «О стандартах государственных услуг» (ред. от 19 января 2005 г.), подготовленный фондом «Центр стратегических разработок»;
  • — проект федерального закона «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации» (ред. от 20 января 2005 г.), подготовленный фондом «Центр стратегических разработок».

С научно-практической точки зрения интересен законопроект «Об административных процедурах», внесенный депутатом Государственной Думы В. В. Похмелкиным в 2001 г. Рассматриваемый законопроект состоит из следующих глав: основные положения законодательства об административных процедурах (ст. 1—8); обшиє условия рассмотрения административных дел (ст. 9—14); представительство в отношениях, регулируемых законодательством об административных процедурах (ст. 15—18); доказательства (ст. 19—30); административные расходы (ст. 31—35); процедурные сроки (ст. 36—38); подача заявления о рассмотрении административного дела (ст. 39—44); подготовка административного дела к рассмотрению в административном заседании (ст. 45—48); рассмотрение административного дела (ст. 49— 56); решение по административному делу (ст. 57—62); упрощенная процедура рассмотрения административных дел отдельных категорий (ст. 63—66); условия и порядок обжалования решений по административным делам (ст. 67—70); подача административной жалобы (ст. 71— 74); рассмотрение административной жалобы (ст. 75—80); исполнение решений по административным делам (ст. 81—88). В настоящее время многие положения указанного законопроекта нашли свое отражение в целом ряде административных регламентов органов исполнительной власти и местного самоуправления. Своевременное принятие данного законопроекта позволило бы существенно уточнить понятийный аппарат в сфере государственного управления, обособить административно-процедурные отношения в отдельную совокупность, регулируемую соответствующими правовыми нормами и институтами. Так, например, проект закона предусматривал закрепление и определение следующих важнейших категорий:

  • — административное дело — совокупность документов и материалов, фиксирующих процесс подготовки, рассмотрения и принятия решения по предоставлению, удостоверению, регистрации или приостановлению (прекращению) правомочий заинтересованных лиц;
  • — административные процедуры — установленные актами законодательства регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел;
  • — административный акт — правоприменительная форма разрешения коллегиальным органом (должностным лицом) отдельных вопросов, возникающих в процессе рассмотрения административного дела.

К сожалению, ни один из представленных проектов законов так и не был принят законодательным органом. Новая концепция федерального закона сформирована преимущественно на позитивном содержании уже действующих нормативных правовых актов на федеральном уровне, в субъектах РФ, а также в муниципальных образованиях. Концепция включает предложения субъектов управленческой деятельности, основанные на многолетнем опыте. Кроме того, в концепции учтены наиболее прогрессивные разделы имеющихся проектов законов об административных процедурах.

Таким образом, представляется целесообразным совершенствовать правовые нормы об административных процедурах путем их консолидации, посредством принятия федерального закона «Об административных процедурах», в котором будут закреплены:

  • — основополагающие понятия и принципы административнопроцедурной деятельности;
  • — основные начала рассмотрения и разрешения административных дел исполнительными органами государственной власти, исполнительными органами местного самоуправления и их должностными лицами;
  • — основания, условия, последовательность и порядок совершения отдельных процедурных действий по административному делу в целом;
  • — стадии административных процедур по административным делам, нормативный порядок проведения отдельной стадии административной процедуры по административному делу;
  • — права и обязанности организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, а также полномочия и обязанности исполнительных органов государственной власти, исполнительных органов местного самоуправления и их должностных лиц при рассмотрении и разрешении административных дел;
  • — требования, предъявляемые к административному правовому акту органа публичного управления;
  • — четкое разграничение административных (управленческих) процедур позитивной направленности и юрисдикционных производств, основанных на конфликтных ситуациях;
  • — правила обжалования и исполнения административного правового акта по административному делу.

Консолидация законодательства об административных процедурах имеет особую значимость, так как материальные и процессуальные административно-правовые нормы рассредоточены по многим нормативным правовым актам (в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах). В этом контексте регламентирование на законодательном уровне единых принципов и правил деятельности всех государственных органов особо актуально.

4. Международно-правовые основы и опыт зарубежных стран в правовом регулировании административно-процедурной деятельности. Действующее российское законодательство, регулирующее общественные отношения при осуществлении административных процедур, не в полной мере отвечает современным стандартам административноправового регулирования государственного управления и порядка разрешения административных дел. Отсутствие основополагающего закона об административных процедурах представляет собой серьезный пробел в отечественном административном праве.

Зашита интересов прав личности во взаимоотношении с органами, наделенными исполнительно-распорядительными полномочиями, фигурирует во многих международных правовых актах. К ним относятся положения следующих конвенций, резолюций и рекомендаций:

  • — Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.);
  • — Конвенция Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных (1981 г.);
  • — Резолюция Совета Европы о юридической помощи в гражданских, коммерческих и административных делах (1976 г.);
  • — Резолюция Совета Европы о защите личности в отношении актов административных властей (1977 г.);
  • — Резолюция Совета Европы о юридической помощи и советах (1977 г.);
  • — Резолюция о взаимодействии между омбудсменами государств-членов и между ними и Советом Европы (1975 г.);
  • — Рекомендации Совета Европы о применении дискреционных полномочий административными властями (1980 г.);
  • — Рекомендации Совета Европы о мерах, облегчающих обращение к юстиции (1981 г.);
  • — Рекомендации Совета Европы о получении информации от публичных властей (1986 г.);
  • — Рекомендации Совета Европы о публичных обязательствах (1984 г.);
  • — Рекомендации Совета Европы об административных процедурах, воздействующих на большое число людей (1987 г.).

Законодательные акты, регулирующие административно-процедурные отношения, уже довольно давно действуют во многих странах мира. Соответствующие законы были приняты многими государствами Западной и Центральной Европы (Закон Австрии «О процессе» 1925 г.; Закон Германии «Об административных процедурах» 1976 г.; Закон Болгарии «Об административной процедуре» 1979 г.; Закон Королевства Испания «О правовом режиме публичной администрации и общего административного проведения» 1992 г.; Закон Греции «Об административной процедуре» 1999 г. и др.). Развито административно-процедурное законодательство в США (Закон об административной процедуре 1946 г., Закон о сокращении бумажного документооборота 1980 г., Закон о справедливом административном регулировании малого бизнеса 1996 г.), Японии (Закон «Об административной процедуре» 1993 г.), Республике Корея (Закон «Об административных процедурах» 1996 г.) и других экономически и политически развитых государствах.

Соответствующие законодательные акты, направленные на регуляцию административно-процедурной деятельности, были приняты во многих странах СНГ и Балтии:

  • — Закон Литовской Республики от 17 июня 1999 г. № УІІ1-1234 «О публичном администрировании»;
  • — Общий административный кодекс Грузии от 25 июня 1999 г. № 2181-Нс;
  • — Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г. № 107-11 «Об административных процедурах»;
  • — Закон Эстонской Республики от 6 июня 2001 г. (ИТ I 2001, 58, 354) «Об административном производстве»;
  • — Административно-процессуальный закон Латвии от 25 октября 2001 г.;
  • — Закон Республики Армения от 18 февраля 2004 г. ЗР-41 «Об основах администрирования и административном производстве»;
  • — Закон Азербайджанской Республики от 21 октября 2005 г. № 1036-110 «Об административном производстве»;
  • — Кодекс об административных процедурах Республики Таджикистан от 5 марта 2007 г.;
  • — Закон Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. № 433-3 «Об основах административных процедур»;
  • — Закон Киргизской Республики от 31 июля 2015 г. № 210 «Об основах административной деятельности и административных процедурах».

Исходя из этого, полагаем необходимым в ближайшей перспективе принять проект федерального закона «Об административных процедурах», отвечающий всем необходимым международно-правовым стандартам и требованиям, с учетом многолетнего позитивного опыта стран с развитым административно-процедурным законодательством.

  • 5. Социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона. В результате принятия законопроекта будут созданы правовые механизмы, обеспечивающие:
    • — качественно новое совершенствование государственного и муниципального управления;
    • — дальнейшее развитие системы органов государственной власти и органов местного самоуправления;
    • — значительное улучшение процедур и качества предоставления гражданам и юридическим лицам государственных и муниципальных услуг;
    • — привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, ее субъекты и муниципальные образования.

Таким образом, принятие законопроекта позволит:

  • — обеспечить формирование прогрессивной модели управленческих отношений, соответствующей целям и задачам общественного развития;
  • — повысить эффективность противодействия коррупции;
  • — способствовать укреплению законности и правопорядка;
  • — устранить существующие противоречия в российском законодательстве, разграничить функции соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления по вопросу предоставления государственных и муниципальных услуг;
  • — повысить конкурентный потенциал механизма государственного и муниципального управления, основанный на современных административно-правовых нормах и институтах.

Разработка и принятие законопроекта потребуют:

  • — инвентаризации всех видов административных процедур;
  • — исключения дублирования функций в рамках административнопроцедурной деятельности различных органов государственной власти и органов местного самоуправления;
  • — внесения необходимых изменений в отраслевое законодательство, регламентирующее существующие административные процедуры;
  • — актуализации уже разработанных и принятия недостающих положений о порядке осуществления административно-процедурной деятельности;
  • — совершенствования административно-деликтного законодательства и практики назначения административных наказаний за совершение административных правонарушений при осуществлении административных процедур.
  • 6. Соответствие законопроекта положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров РФ. Правовое регулирование будет предусматривать выполнение соответствующих обязательств, принятых Российской Федерацией исходя из Договора о Евразийском экономическом союзе, а также соответствовать положениям иных международных договоров Российской Федерации.

studref.com

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕГЛАМЕНТ КАК ФЕНОМЕН АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Понятие «административный регламент государственного органа» впервые упоминается в ст. 47 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Рос- [1] [2]

сийской Федерации» (далее — Закон № 79-ФЗ), где установлено, что «профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа». В этой норме законодатель как бы «по умолчанию» полагает, что административный регламент государственной органа — понятие уже известное и нс требует отдельного самостоятельного установления. Законодателем не даны ответы на ряд вопросов, имеющих существенное влияние на возможность практического применения административных регламентов государственных органов: каков статус этого акта, каков круг субъектов, обязанных в силу указанного правила иметь административные регламенты данного типа.

Понятие «государственный орган» имеет конституционное установление (ст. 33) и широко применяется в российском законодательстве. Юридическое определение данного понятия содержится в ст. 1 Федерального закона от 02.09.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», где установлено, что государственные органы — это 1) органы федеральной государственной власти, 2) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и 3) иные государственные органы, образуемые в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.

К органам федеральной государственной власти относятся органы, установленные в ст. 11 Конституции Российской Федерации: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Данная система органов является постоянно действующей.

К «иным федеральным государственным органам» традиционно относят Администрацию Президента Российской Федерации, Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Рос1

сийской Федерации, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации. Они тоже относятся к органам постоянным.

Следовательно, можно допустить, что все федеральные государственные органы, в которых создаются должности федеральной государственной гражданской службы, должны иметь:

1) административные регламенты собственно федеральных государственных органов и 2) должностные регламенты гражданских служащих федеральных государственных органов.

Государственная гражданская служба РФ является предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ. Правило ст. 47 Закона № 79-ФЗ распространяется и на государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Законы субъектов РФ, регулирующие государственную гражданскую службу субъектов РФ, содержат нормы об административных регламентах, аналогичные федеральной норме. Например, ст. 13 Закона Тюменской области от 28.12.2004 № 327 «О государственной гражданской службе Тюменской области»[3] устанавливает, что «профессиональная служебная деятельность государственного гражданского служащего Тюменской области осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа Тюменской области».

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации представлены органами законодательной и исполнительной власти, а также иными государственными органами субъектов Российской Федерации, которые образуются субъектами Российской Федерации самостоятельно.

Следовательно, можно аналогично допустить, что все государственные органы субъектов Российской Федерации, в которых осуществляется государственная гражданская служба, должны иметь:

1) административные регламенты собственно государственных органов субъектов Российской Федерации и 2) должностные регламенты гражданских служащих государственных органов субъектов Российской Федерации.

Государственные органы являются частью государственного аппарата, характеризуются определенной, нормативно установленной для каждого органа компетенцией, наличием властных полномочий, юридической обособленностью, определенной хозяйственной и экономической самостоятельностью. Государственные органы принадлежат различным ветвям власти, имеют различный порядок формирования и могут быть постоянными или временными. Система государственных органов Российской Федерации отражает структуру государственной власти и построена по иерархическому принципу. Каждый уровень иерархии обладает присущими ему особенностями, что отражается в компетенции соответствующих государственных органов. Столь разнообразные субъекты, очевидно, требуют видового разнообразия регламентации их деятельности.

Анализ регламентных актов федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации, позволил установить следующее. Регламенты собственно законодательных (на федеральном и на региональном уровне), судебных органов, органов государственной исполнительной власти (на федеральном и региональном уровне), а также большинство регламентов иных федеральных государственных органов были приняты до вступления в силу Закона № 79-ФЗ и нс содержат в своем названии слова «административный». Это, на наш взгляд, не является препятствием отнесения их к понятию «административный регламент государственного органа».

Самыми многочисленными государственными органами являются государственные органы исполнительной власти. Их деятельность составляет приблизительно 87% всей государственной деятельности, и это прежде всего деятельность государственных гражданских служащих.

Page 2

Некоторые авторы, вводят понятие «единого административного регламента органа исполнительной власти»[1], хотя в Законе № 79-ФЗ о нем не упоминается. При таком подходе все виды административных регламентов государственного органа исполнительной власти рассматриваются в качестве его составных частей[2].

Для формулирования такого понятия в свое время имелись основания. В проекте закона «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти Российской Федерации»[3] предполагалось в исполнительных государственных органах установить административные регламенты: 1) государственных функций, 2) взаимодействия органов исполнительной власти, 3) собственно исполнительных органов государственной власти. Кроме того, предлагалось назвать все это «сводным административным регламентом исполнительного органа государственной власти», в который будут входить и 4) должностные регламенты гражданских служащих. Но данный проект не стал законом.

Понятие «административный регламент федерального органа исполнительной власти» употребляется в п. 1.2 действующего Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.01.2005 № 30[4] (далее — Типовой регламент взаимодействия). В контексте указанного акта понятием «административный регламент федерального органа исполнительной власти» охватываются: 1) регламент собственно федерального органа исполнительной власти, 2) административные регламенты исполнения государственных функций, 3) административные регламенты предоставления государственных услуг и 4) должностные регламенты гражданских государственных служащих.

В сравнении с проектом несостоявшегося закона «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти Российской Федерации» в анализируемый перечень Типового регламента взаимодействия не вошли административные регламенты взаимодействия, что, на наш взгляд, является его недостатком.

Профессор А. Ф. Ноздрачев[5], комментируя Типовой регламент взаимодействия в анализируемой нами части, полагает, что приведенные нормативно-правовые положения дают основания для вывода о системе административных регламентов органа исполнительной власти, а нс о едином административном регламенте органа исполнительной власти.

Именно этот вывод подтвержден нормотворческой практикой государственных органов исполнительной власти, как на федеральном, так и на региональном уровне, что дает нам основания применить данное понятие в настоящем учебном пособии.

Таким образом, каждый центральный федеральный орган исполнительной власти и каждый исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, должен иметь систему административных регламентов, которую образуют: 1) регламент собственно органа исполнительной власти, 2) административные регламенты исполнения государственных функций, 3) административные регламенты предоставления государственных услуг, 4) административные регламенты взаимодействия органов исполнительной власти при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг и 5) должностные регламенты государственных гражданских служащих данного органа.

Page 3

При изложении данного вопроса трудно преодолеть весьма существенное обстоятельство, предопределяющее его качество. Дело в том, что если в целом по вопросам административного (управленческого) процесса отечественная научная мысль значительно опережает российское законодательство, то в случае с административными регламентами органов исполнительной власти, наоборот, практика пошла и идет впереди научной теории.

Институт административных регламентов органов власти исполнительной сформировался во многом эмпирически, без должной научной проработки1. Особенно это относится к административным регламентам исполнительных органов местного самоуправления по предоставлению и исполнению муниципальных услуг и функций.

Отдельные научные положения, которые могут служить основой концепции института административных регламентов органов исполнительной власти, изложены разрозненно в немногочисленных источниках диссертационного характера и отдельных статьях периодических юридических изданий”. [1] [2]

На сегодняшний день в доктрине административного права общепризнанными являются следующие теоретические положения.

Административный регламент органа исполнительной власти представляет собой административный акт, устанавливающий административные процедуры. Он содержит процессуальные (процедурные) административно-правовые нормы, определяющие условия, порядок, сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по реализации его компетенции, полномочий, исполнению законов и вышестоящих в иерархии административных актов. В этом суть административных регламентов и их принципиальное отличие от всех других видов административных актов.

В административный регламент органа исполнительной власти не могут включаться предписания, имеющие материальный характер. Включение подобных предписаний в регламент может привести к изменению или иному искажению компетенции органа исполнительной власти. Административный регламент должен содержать правовые предписания, устанавливающие исключительно административные процедуры, посредством которых орган исполнительной власти исполняет возложенные на него функции государственного (муниципального) управления или предоставляет государственные (муниципальные) услуги, а также другие правоспособные субъекты, участвующие в деятельности органа исполнительной власти, осуществляют свои полномочия.

Административный регламент содержит правовые предписания, которые вместе с предписаниями о компетенции органа исполнительной власти регулируют одни и те же общественные отношения, возникающие в связи с исполнением функций государственного (муниципального) управления или предоставлением государственных (муниципальных) услуг. Следовательно, содержащиеся в административных регламентах предписания регулируют общественные отношения, правовая регламентация которых обусловлена нормативными правовыми актами

государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук. СПб., 2008. 210 с.

о правовом статусе и компетенции органов исполнительной власти. Административные регламенты регулируют отношения, возникающие в процессе практической праворсализационной деятельности органов исполнительной власти.

Если материальные административные акты содержат предписания, устанавливающие компетенцию органов исполнительной власти, го административные регламенты содержат процедурные нормы, на основе которых, органы исполнительной власти и иные субъекты права, в рамках административных процедур, реализуют предоставленные им права и выполняют возложенные на них обязанности.

В административных регламентах не должно быть новых элементов: понятийного аппарата правового регулирования отношений соответствующей сферы (новых терминов, определений и т. д.), регулирования порядка введения или устранения административных процедур, регламентации вопросов компетенции и иных вопросов материального права. Ошибочной является правотворческая практика, связанная с включением в регламенты такого рода норм из законов и административных актов.

Поскольку административный регламент является официальным выражением исключительно административных процедур, такой акт не может порождать новые правовые обязанности и предоставлять новые права, кроме как в рамках правоотношений, урегулированных законом или административным актом в материальном смысле.

Административным регламентом не могут быть введены какие-либо ограничения нрав, свобод и законных интересов граждан и организаций. При условии, что возможность таких ограничений прямо установлена законом, в административном регламенте может содержаться лишь порядок реализации узаконенных ограничений.

Основное назначение административных регламентов состоит в четком определении «технологий» выполнения органами исполнительной власти возложенных на них управленческих функций и оказания государственных услуг и тем самым ограничении произвольного административного усмотрения и установлении законных критериев действий не только органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, но и граждан и организаций. Они нс касаются сущности государственных (муниципальных) функций или государственных (муниципальных) услуг, не предписывают, что следует, а чего не следует делать, а отвечают только на один вопрос: каким образом и в какой последовательности необходимо осуществлять предписанную деятельность. Административные регламенты придают административной деятельности упорядоченный демократический, открытый характер.

Административные регламенты содержат собственные нормы, регламентирующие административные процедуры (официальный порядок официальных действий органа исполнительной власти) по исполнению функций публичного управления или предоставлению публичных услуг. Элементом их содержания может быть справочная информация, касающаяся организации работы соответствующих органов исполнительной власти, она должна быть достаточной для обеих сторон управленческого отношения — это очень важно. Но главным является то, что административные регламенты должны быть единственными нормативными правовыми актами, регулирующими административные процедуры. Поэтому основное требование, предъявляемое к содержанию административных регламентов, — правильная, исчерпывающая регламентация административных процедур и их оптимизация.

Соблюдению требования детальной регламентации действий, образующих административную процедуру, не препятствует другое требование: в административном регламенте не должно быть избыточных административных процедур и избыточных административных действий, которые в таком качестве перерождаются в административные барьеры.

Административные регламенты, как и все нормативные правовые акты, должны соответствовать единым критериям качества1.

1 См. подробнее: Тихомирова Ю. А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки // Журнал российского права. 2008. № 2; Чертков А. Н. Качество законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как условие их эффективности // Проблемы эффективного

Вместе с тем административные регламенты должны соответствовать и своим специальным критериям качества:

  • • законности (обеспечивать полноту, всесторонность и объективность анализа проблем и задач правильного применения закона);
  • • открытости (предусматривать все необходимые условия для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц);
  • • гласности (развивать демократические начала в управлении, участие в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан);
  • • доступности (регламентировать предоставление значимых публичных услуг гражданам и юридическим лицам, выступающим потребителями услуг);
  • • эффективности (содержать правила эффективного взаимодействия с другими государственными органами);
  • • концентрации (экономии сил, средств и служебного времени государственных служащих);
  • • обязательности (реализации принципа ответственности каждого органа исполнительной власти, должностного лица за исполнение административных процедур)[3] [4]. К сожалению, приходится констатировать, что изложенные доктринальные положения не образуют целостной концепции института административных регламентов органа исполнительной власти. Частью будущей концепции является и дискуссионный на сегодняшний день вопрос о видах административных регламентов органов исполнительной власти.
Page 4

Теоретическое значение понятия «административный регламент органа исполнительной власти» состоит в следующем: им обозначается особый тип административных актов, предметом регулирования которых являются административные процедуры. В нем, как родовом понятии, не отражаются особенности административных регламентов конкретных видов, отличающие их друг от друга, а сохраняется только то, что у них есть общего — предмет регулирования — административные процедуры.

Различные виды административных регламентов по родовому предмету объединяются, как было отмечено выше, в систему административных регламентов органа исполнительной власти, и это позволяет производить их классификацию по ряду критериев.

В доктрине административного права признается: «наиболее важной является классификация административных регламентов по видам административных процедур»[1]. А. Ф. Ноздрачев, поддерживая данное доктринальное положение, полагает, что «предмет административного регламентирования следует признать единственным содержательным критерием дифференциации административных регламентов. Именно предмет регламентации отражает существо, роль, назначение и особенности административного регламента и поэтому позволяет отнести его к определенному виду регламентов. Классификации административных регламентов по другим критериям имеют практическое и познавательное значение, но носят дополнительный характер»[2].

В литературе обосновываются различные классификации административных регламентов, имеющие познавательное значение и дополнительный характер. К. В. Давыдов классифицирует административные регламенты по критериям, принятым в научной и учебной литературе по административному праву для классификации административных актов[3]. В кратком изложении данная классификация выглядит следующим образом:

  • 1. По юридическим свойствам принято различать нормативные и индивидуальные административные акты. Все собственно административные регламенты являются актами нормативными (хотя некоторыми авторами и высказывается противоположная точка зрения).
  • 2. По степени обобщенности их можно классифицировать на типовые и конкретные административные регламенты.
  • 3. По направленности административных процедур мы можем говорить о внутренних (внутриорганизационных) и внешних (внешнеуправленческих) административных регламентах. В связи с данной классификацией уместно вспомнить, что традиции теории и практики отечественного административного права до недавнего времени связывали форму регламентов исполнительных органов исключительно с внутриорганизационными процедурами. Исторически первым среди регламентов исполнительных органов был внутренний регламент Правительства — Совета министров. Вместе с тем сущность реформы процедурного регулирования, как нам представляется, связана с возникновением именно внешнеунрав- лснчсских регламентов, то есть административных актов, определяющих процедуры реализации компетенции исполнительных органов в отношении организационно не подчиненных им субъектов.

Рождение последних, по нашему мнению, обусловлено самой модернизацией предмета и методов административно-правового регулирования: децентрализацией государственного управления, смещением акцентов с собственно управления на государственное регулирование и контрольно-надзорные функции, наконец, развитием в объеме компетенции исполнительных органов не только традиционных властно-принудительных элементов, но и сравнительно новой компоненты — предоставления публичных услуг. Симптоматичным представляется и тот факт, что из всех актов, определяющих правовые основы административных регламентов, хронологически первыми были приняты именно те, что регулировали вопросы оформления внутриорганизационных регламентов.

Типовой регламент взаимодействия, Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) был разработан несколько позднее.

Деление административных регламентов на две указанные группы может показаться в достаточной мере условным. Регламенты внутренней организации федеральных исполнительных органов нередко закрепляют внешние процедуры, а внешнеуправленческие регламенты не могут не содержать известную долю внутриорганизационных процедур. Но если учитывать степень «представленности» тех или иных процедур, то, с этой точки зрения, различия обозначенных видов регламентов очевидны. Более того, детальное сопоставление последних как по содержательным, так и по формальным критериям наводит на мысль о том, что таких различий даже больше, чем собственно общих признаков. В самом деле: содержание, структура, юридические признаки, положение внутренних и внешних регламентов в системе административных актов далеко не одинаковы. Вместе с тем нельзя забывать о том, что обе группы административных регламентов относятся к нормативным административным актам, цель которых заключается в установлении строгой системы административных процедур.

  • 4. В зависимости от уровня уполномоченного нормотворческого органа исполнительной власти, можно выделить: федеральные, региональные и муниципальные административные регламенты. Административные регламенты, утвержденные федеральными органами исполнительной власти, также можно классифицировать по организационно-правовой форме исполнительных органов (регламенты, утвержденные федеральными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами).
  • 5. По количеству участвующих в утверждении наделенных нормотворческими функциями исполнительных органов можно выделить единоличные и совместные административные регламенты. Возможность утверждения совместных административных регламентов прямо предусмотрена Порядком разработки и утверждения внешнеуправленческих административных регламентов для случаев, когда в исполнении публичной функции или в предоставлении публичной услуги участвуют несколько органов исполнительной власти. Впрочем, такие административные регламенты составляют в настоящее время абсолютное меньшинство. В общей теории права высказано суждение о том, что совместные правовые акты призваны так или иначе выразить большую юридическую силу соответствующего нормотворческого решения. Следовательно, совместные административные регламенты должны быть наделены повышенным уровнем обязательности.
  • 6. По характеру закрепляемых и регулируемых полномочий можно выделить административные регламенты исполнении собственных полномочий и административные регламенты исполнения переданных полномочий. Под делегированием полномочий на издание нормативных актов в доктрине административного права понимается именно временное предоставление вышестоящим органом нижестоящему органу права утверждать акт, издание которого относится и продолжает относиться к компетенции вышестоящего органа.
  • 7. По применению в той или иной сфере публичного управления в доктрине административного права принято выделять административные акты, применяемые в экономической, социально-культурной и административно-политической сфере публичного управления.

Анализ показывает высокую степень соответствия регламентной формы административно-политической и социально-культурной сферам; административные регламенты в сфере экономики если и возможны, то в первую очередь в аспекте реализации функций контроля и надзора.

  • 8. По исполнителям административных процедур можно выделить административные регламенты деятельности органов исполнительной власти (их территориальных органов и должностных лиц и служащих), а также административные регламенты, в исполнении административных процедур которых участвуют иные субъекты нрава — государственные (муниципальные) организации, их работники и т. д.
  • 9. Самостоятельного упоминания заслуживают так называемые электронные административные регламенты. Концепция административной реформы в Российской Федерации определяет электронные административные регламенты в качестве административных регламентов, реализуемых посредством применения информационно-коммуникационных технологий на всех этапах выполнения соответствующих административных действий.
Page 5

Лидерами в административно-правовой регламентации административных процедур внутренней организации, исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг являются федеральные органы исполнительной власти России. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти, как было отмечено ранее, образуют целостную систему административных регламентов федерального органа исполнительной власти.

Административно-правовая регламентация административных процедур деятельности исполнительных органов местного самоуправления началась намного позже по времени, пока нс завершена и не имеет системного характера.

Правовым основанием административных регламентов предоставления муниципальных услуг исполнительных органов местного самоуправления является ч. 1 ст. 12 Федерального закона от

27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[1] (далее — Закон № 210-ФЗ), предусмотревшей предоставление муниципальных услуг в соответствии с административным регламентом.

Закон № 210-ФЗ определяет административный регламент как нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления муниципальной услуги и стандарт предоставления муниципальной услуги.

Первая попытка официального определения понятия «административный регламент предоставления муниципальной услуги и исполнения муниципальной функции» в административных актах Администрации г. Тюмени (далее — Администрация) была осуществлена не так давно — в 2010 г., в распоряжении Администрации от 02.07.2010 № 777 «О муниципальных услугах (функциях), предоставляемых (исполняемых) в городском округе город Тюмень»[2], утвердившем Порядок разработки и принятия административных регламентов муниципальных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) в муниципальном образовании городской округ город Тюмень (далее — Порядок). В данном Порядке было дано следующее общее определение административного регламента. В целях настоящего Порядка под административным регламентом понимается правовой акт, устанавливающий сроки и последовательпость административных процедур и административных действий органа Администрации г. Тюмени, муниципального учреждения, их структурных подразделений, порядок взаимодействия с органами государственной власти Российской Федерации, Тюменской области, органами местного самоуправления, органами Администрации г. Тюмени, учреждениями и организациями, а также порядок взаимодействия с физическими и юридическими лицами (далее — заявители) при предоставлении муниципальной услуги (исполнении возложенной функции) (п. 1.2).

По замыслу разработчиков данного Порядка административный регламент предоставления муниципальной услуги (исполнения возложенной функции) обладает следующими признаками-.

  • 1) по правовой форме административный регламент — «правовой акт»;
  • 2) устанавливает сроки и последовательность административных процедур;
  • 3) устанавливает сроки и последовательность административных действий;
  • 4) субъектами предоставления (исполнения) муниципальных услуг (возложенных функций) являются Администрация г. Тюмени, муниципальные учреждения, их структурные подразделения;
  • 5) устанавливает порядок взаимодействия указанных субъектов предоставления (исполнения) муниципальных услуг (возложенных функций) с органами государственной власти Российской Федерации, Тюменской области, органами местного самоуправления, органами Администрации г. Тюмени, учреждениями и организациями при предоставлении муниципальной услуги (исполнении возложенной функции);
  • 6) устанавливает порядок взаимодействия с физическими и юридическими лицами (далее — заявители) при предоставлении муниципальной услуги (исполнении возложенной функции).

Анализируемое развернутое определение административного регламента противоречило тому краткому определению, которое дано в Законе № 210-ФЗ, в самой сути — в части примененной формулы «правовой акт» вместо законодательной формулы «нормативный правовой акт». Административный регламент был лишен признака нормативности. В отношении остальных признаков определение административного регламента, которое было сформулировано в Порядке, критических замечаний не вызывает.

Еще несколько суждений по поводу нормативности административного регламента предоставления (исполнения) муниципальной услуги (муниципальной функции). Разработчиков Порядка нельзя упрекнуть в нелогичности. Скорее всего, к административному регламенту была применена формула «правовой акт» в связи с тем, что и сам Порядок не наделялся признаком нормативности в силу того, что был утвержден распоряжением Администрации, которое так же не является нормативным правовым актом. Порядок значился как Приложение I к распоряжению Администрации наряду с другими приложениями. В данном случае логика разработчиков распоряжения Администрации может быть такой: Приложение к распоряжению является составной частью распоряжения, следовательно, если распоряжение лишено нормативности, значит, и приложения к нему не обладают признаком нормативности.

Анализируемые распоряжение Администрации и Порядок в настоящее время нс действуют.

Действующим ныне является постановление Администрации г. Тюмени от 21.04.2011 № 19-пк[3], утвердившее новый Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг (далее — новый порядок). Новый порядок содержит следующее определение. Административный регламент предоставления муниципальной услуги — муниципальный нормативный правовой акт Администрации г. Тюмени, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур и административных действий органа Администрации г. Тюмени, осуществляемых по запросу физического или юридического лица либо их уполномоченных представителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, Тюменской области, муниципальными правовыми актами г. Тюмени полномочий, в соответствии с требованиями Федерального закона от

27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Административный регламент предоставления муниципальной услуги устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями органа Администрации г. Тюмени и должностными лицами, взаимодействие с заявителями, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при предоставлении муниципальной услуги.

В процитированном определении административный регламент предоставления муниципальной услуги наделен следующими признаками'.

  • 1) по правовой форме административный регламент — «муниципальный нормативный правовой акт»;
  • 2) устанавливает сроки и последовательность административных процедур;
  • 3) устанавливает сроки и последовательность административных действий;
  • 4) устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями органа Администрации г. Тюмени и должностными лицами, взаимодействие с заявителями, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при предоставлении муниципальной услуги;
  • 5) субъектами предоставления муниципальных услуг являются органы Администрации г. Тюмени.

Данное определение нс противоречит законодательному определению анализируемого понятия и в целом и в части формы административного регламента. Новый порядок, содержащий дефинитивные и регулятивные нормы административного права, также выступает в роли «прикрепленного файла» — Приложения к постановлению Администрации (как впрочем, и все Административные регламенты о предоставлении конкретных муниципальных услуг и исполнении конкретных муниципальных функций). Но так как постановление является нормативным правовым актом, то и новый Порядок, а вместе с ним и административный регламент, определение которого содержится в новом Порядке, наделяются признаком нормативности. Слабость такой конструкции заключается в том, что административный регламент как муниципальный нормативный правовой акт формально не является самостоятельным (он — Приложение к постановлению Администрации наряду с другими приложениями, в нормативности которых можно усомниться), не является нормативно самодостаточным. Не административный регламент, в котором содержатся процессуальные нормы административного права, наделяет постановление Администрации нормативностью, а постановление, содержащее властное решение об утверждении Административного регламента, наоборот, придает регламенту юридическую силу и качество нормативности.

В науке административного права данная парадоксальная ситуация сегодня объясняется «двойной формой административного акта», которая до сих пор не преодолена, не разрешена ни в российской юридической науке, ни в законодательстве Российской Федерации.

Пунктом 4 постановления Администрации г. Тюмени от

21.04.2011 № 19-пк установлено, что административные регламенты исполнения муниципальных функций при осуществлении муниципального контроля разрабатываются и утверждаются в соответствии с Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций при осуществлении муниципального контроля, утвержденными постановлением Правительства Тюменской области от 30.01.2012 № 31-п[4] [5] (далее — Правила).

В соответствии с Правилами регламентом является муниципальный нормативный правовой акт органа местного самоуправления, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) ортана местною самоуправления при осуществлении муниципального контроля.

Регламент также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями органа местного самоуправления, его должностными лицами, взаимодействия органа местного самоуправления с физическими и юридическими лицами, органами государственной власти и иными органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении функции муниципального контроля. Данный вид административных регламентов органов местного самоуправления наделяется аналогичными признаками.

Таким образом, в системе исполнительных органов местного самоуправления городского округа город Тюмень приняты (принимаются) и действуют два вида административных регламентов:

1) административные регламенты предоставления муниципальных услуг и 2) административные регламенты исполнения функций муниципального контроля.

В сравнении с системой административного регламента государственного органа исполнительной власти, на муниципальном уровне отсутствуют регламенты внутренней организации исполнительных органов местного самоуправления, должностные регламенты муниципальных служащих и регламенты взаимодействия исполнительных органов местного самоуправления с иными исполнительными органами при предоставлении муниципальных услуг и исполнении муниципальных функций.

studme.org

Административно-процессуальное право

Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти — «это принятые в установленном порядке компетентными федеральными исполнительными органами в целях оптимизации управленческой деятельности (упорядочения и упрощения административных процедур и действий, устранения избыточных процедур и действий) нормативные административные акты, закрепляющие как общие правила организации деятельности соответствующих исполнительных органов в установленной сфере ведения (в том числе правила, процедуры внутренней организации деятельности органов), так и сроки и последовательность действий (административные процедуры) этих органов, порядок взаимодействия между их структурными подразделениями и должностными лицами, а также порядок взаимодействия самих федеральных органов исполнительной власти и организаций при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг»1Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Воронеж, 2009..

Особенности административных регламентов федеральных органов исполнительной власти:

  • являются актами управления;
  • устанавливают внутриорганизационные и внешнеуправленческие основы деятельности органов исполнительной власти;
  • принимаются в специальном порядке уполномоченными федеральными исполнительными органами;
  • состоят из подробных (детализированных) административных указаний и определений (цели и содержание административного действия, порядок и сроки их совершения, определение субъектов-исполнителей, правила деятельности).

Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти детализируются в должностных регламентах государственных служащих — индивидуальных актах административно- трудового (служебного) характера и должностных инструкциях.

Административные регламенты в зависимости от направленности содержащихся в них административных процедур делятся на:

внутриорганизационные (определяющие порядок действий в отношении структурных подразделений данного органа и в отношении других органов, которые входят с ним в одну систему отраслевого или территориального управления);

внешнеуправленческие, устанавливающие административные процедуры в отношении иных субъектов административного права, которые не входят с ним в одну систему отраслевого или территориального управления).

Примеры административных регламентов:

  • регламент Правительства Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260) с изменениями и дополнениями от 24 апреля, 10 июня 2013 г.;
  • регламенты федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти. Данные акты представляют собой правила организации деятельности органа исполнительной власти по реализации их полномочий, а также правила организации федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами. Они устанавливаются в соответствии с Типовыми регламентами, утверждаемыми Правительством. Ими являются: Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452) и Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30).

Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452)

Ниже приведена структура содержания данного административного регламента.

1. Общие положения; 1) структура и штатное расписание федерального органа исполнительной власти и территориального органа федерального органа исполнительной власти; 2) полномочия руководителей в федеральном органе исполнительной власти; 3) административные регламенты и стандарты государственных услуг.

2. Порядок планирования и организации работы — 1) формирование планов и показателей деятельности федерального органа исполнительной власти; 2) особенности организации подготовки материалов по разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год; 3) участие федеральных органов исполнительной власти в планировании заседаний Правительства и порядок подготовки к заседаниям Правительства; 4) планирование деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти, порядок выезда в командировку и ухода в отпуск; 5) координационные и совещательные органы, рабочие группы; 6) коллегия федерального органа исполнительной власти; 7) основные правила организации документооборота в федеральных органах исполнительной власти.

3. Порядок подголовки и оформления решений федерального органа исполнительной власти: I) оформление решений, принятых на совещании у руководителя федерального органа исполнительной власти; 2) оформление договоров (контрактов, соглашений).

4. Порядок исполнения поручений в федеральном органе исполнительной власти: 1) особенности организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации, поручений, содержащихся в актах Правительства и протоколах заседаний Правительства, а также поручений Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства; 2) контроль за исполнением поручений.

5. Порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов при осуществлении нормативного регулирования в установленной сфере деятельности (для федеральных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями).

6. Порядок подготовки и рассмотрения проектов актов, которые вносятся в Правительство (для федеральных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями): 1) порядок внесения проектов актов; 2) порядок рассмотрения проектов актов, поступивших на согласование.

7. Законопроектная деятельность и порядок участия в деятельности Федерального Собрания (для федеральных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями): 1) планирование законопроектной деятельности и порядок ее организации; 2) участие в работе Федерального Собрания; 3) порядок подготовки проектов заключений, поправок и официальных отзывов Правительства на законопроекты; 4) порядок рассмотрения парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

8. Порядок взаимодействия федерального министерства и находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, а также порядок осуществления федеральным министерством полномочий по координации и контролю деятельности соответствующих федеральных служб и федеральных агентств.

9. Правила организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

10. Порядок взаимоотношений с органами судебной власти.

11. Порядок рассмотрения отдельных видов обращений.

12. Порядок работы с обращениями граждан и организаций, прием граждан.

13. Порядок обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти (его территориального органа).

14. Размещение информации о деятельности федерального органа исполнительной власти (его территориального органа) в сети Интернет.

15. Порядок предоставления информации о деятельности федерального органа исполнительной власти (его территориального органа) по запросам.

Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30)

Его содержание имеет следующую структуру

1. Общие положения.

2. Порядок осуществления федеральными органами исполнительной власти функций в установленной сфере деятельности.

3. Формирование аланов и показателей деятельности федерального органа исполнительной власти.

4. Порядок осуществления федеральным министерством координации и контроля.

5. Порядок создания и организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

6. Порядок исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации, поручений, содержащихся в постановлениях и распоряжениях Правительства и протоколах заседаний Правительства, а также поручений Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства.

7. Участие федеральных органов исполнительной власти в законопроектной деятельности Правительства.

8. Порядок подготовки федеральными органами исполнительной власти проектов заключений, поправок к проектам федеральных законов н проектов официальных отзывов Правительства на законопроекты.

9. Порядок рассмотрения федеральными органами исполнительной власти парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

10. Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти при предоставлении и получении информации.

11. Основные правила организации документооборота в федеральных органах исполнительной власти.

12. Образование и организация деятельности межведомственных координационных и совещательных органов.

В числе административных регламентов необходимо указать и на административные регламенты, издаваемые органами исполнительной власти.

Примеры

1. «Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора», утвержденный приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) от 29 июня 2012 г. № 191.

2. «Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров», утвержденный приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) от 16 июля 2012 г. № 764 г.

Содержание административного регламента, изданного Роспотребнадзором, имеет следующую структуру.

1. Общие положения: (1) должностные лица Роспотребнадзора, обладающими полномочиями исполнять государственную функцию; (2) нормативные правовые акты, регулирующие исполнение государственной функции; (3) права и обязанности должностных лиц Роспотребнадзора при проведении проверки.

2. Требования к порядку исполнения государственной функции.

3. Состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения.

4. Порядок и формы контроля за исполнением государственной функции

5. Досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) Роспотребнадзора, должностных лиц Роспотребнадзора.

isfic.info


Смотрите также